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国务院办公厅近日印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“意见”）。
意见提出，经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。
此次意见提出的盘活方式包括REITs、PPP、转让、资产整合等方式，其中前两项引起市场广泛关注。
诸多机构测算中国存量基础设施规模已超过100万亿。如北大光华管理学院发布《中国基础设施REITs创新发展研究》曾测算，中国基础设施存量规模超过100万亿元，若仅将1%进行证券化，即可撑起一个万亿规模的基础设施REITs市场。
“当前地方政府债务规模较大，各地都面临沉重的化债任务，这种情况限制了全社会投资能力的形成。与债务同时存在的是地方政府拥有巨量的存量资产，其规模远远超过前者。如能有效盘活存量资产，不仅可以化解地方政府债务，还可以筹集到更多的建设资金，促进稳投资稳增长。”大岳咨询董事长金永祥表示。
国家统计局数据显示，1-4月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长6.5%，相比上月回落2个百分点。从此次印发的意见看，扩大有效投资不仅要从专项债等增量工具入手，还要通过REITs、PPP盘活存量。
意见提出，加强对盘活存量资产回收资金的管理，除按规定用于本项目职工安置、税费缴纳、债务偿还等支出外，应确保主要用于项目建设，形成优质资产。鼓励以资本金注入方式将回收资金用于具有收益的项目建设，充分发挥回收资金对扩大投资的撬动作用。
鼓励更多基础设施REITs项目发行上市
基建是固定资产投资的三大投向之一，其在固定资产投资中的比重较大。国家统计局数据显示，2017年基础设施行业投资额为17.3万亿，占固定资产投资的27%。此后国家统计局未公布基建投资的绝对值数据，但经年累月，其存量规模十分巨大。此次意见明确了盘活存量资产的重点领域：
一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。
二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。
三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。
在此之前，5月11日的国务院常务会议指出，盘活基础设施等存量资产，有利于拓宽社会投资渠道和扩大有效投资、降低政府债务风险。要按市场化法治化原则，通过发行不动产投资信托基金等方式。
两年前的2020年4月30日，证监会、国家发改委联合下发《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着境内基础设施领域公募REITs试点正式起步。
2021年6月，首批基础设施公募REITs项目正式上市。Wind数据显示，截至目前，我国基础设施公募REITs共发行12只，发行规模为458.12亿元。基础资产类型较为集中，其中产业园区REITs有4只、高速公路REITs有4只、仓储物流和污染处理REITs均为2只。
此次意见明确要求，进一步提高推荐、审核效率，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。对于在维护产业链供应链稳定、强化民生保障等方面具有重要作用的项目，在满足发行要求、符合市场预期、确保风险可控等前提下，可进一步灵活合理确定运营年限、收益集中度等要求。建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。
金永祥表示，REITs自去年上市以来，受到了市场的欢迎。其最大特点是为庞大的社会资金提供了投资基础设施的通道，盘活存量基础设施资产，REITs将是个重要的可用工具。
“基础设施项目本身的特点就是周期长、回报低，只有极少数基础设施项目收益较高，这些项目也是各银行机构争抢的项目，项目主体也并不一定愿意将之证券化。”西部省份某地市财政局债务处人士表示，“基于为基建找资金的考虑，当前大力推动REITs可以理解，但是对这个工具寄托太大的希望则不太现实，和专项债比规模太小了。”
财政部数据显示，今年新增专项债额度为3.65万亿，相当于当前12只基础设施公募REITs总规模的80倍。
PPP模式盘活存量资产
除REITs外，此次意见还提出了多种存量资产盘活方式。意见提出，积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。再如，鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。
此次意见还提出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产并减少政府补助额度的，地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。
财政部数据显示，截至今年1月末，PPP项目累计入库项目9459个、投资额14.4万亿元；累计落地项目6410个、投资额10.0万亿元，落地率67.8%。其中部分使用者付费类项目具备稳定的现金流，可以通过PPP模式盘活。
金永祥表示，PPP经过长期的发展，在引进社会资本进入基础设施行业的同时引进了市场机制，极大地提高了基础设施运营效率。扩大有效投资不仅要求完成投资额，而且要求投资要有效率，这正是PPP可以发挥作用的领域，盘活存量资产将是PPP的又一次发展机遇。
“PPP转化是化解隐性债务的方式之一，但这类项目需要收益十分明显，否则社会资本进入的意愿不大。但如果收益太高，地方拿出来的意愿也不强。”前述西部省份地市财政局债务处人士表示。
金永祥表示，盘活存量资产的最大障碍是资产的现金流不够理想，但很多资产都有很好的使用价值，实实在在地被使用着。提高这些资产的投资价值需要深化改革，一方面应通过理顺体制机制剥离与资产无关的负担，另一方面通过理顺收费和价格机制增加资产收益。
此次意见提出，要有效提高项目收益水平。如完善公共服务和公共产品价格动态调整机制，依法依规按程序合理调整污水处理收费标准，推动县级以上地方人民政府建立完善生活垃圾处理收费制度。建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，促进水资源节约利用和水利工程良性运行等。
（作者：杨志锦 编辑：张星）
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